全过程人民民主进行时 | 打破城中村改造僵局

2025年7月20日，随着复建区最后2栋村屋依法拆除，天河区冼村城中村改造项目历时15年全面拆迁“清零”。这一标志性时刻的背后，是全国首部城中村改造地方性法规《广州市城中村改造条例》（以下简称《条例》）提供的坚实法治保障。

广州市人大常委会通过地方立法，将城中村改造全过程纳入法治轨道。《条例》自2024年5月1日施行以来，有力破解城中村改造拆迁难题，全市累计推动52个改造项目获批专项借款，预计释放产业空间超千万平方米，已建成安置房约6万套，为超大特大城市解决治理难题、高质量推进城市更新提供了可复制的“广州方案”。

在全国率先出台城中村改造专项地方性法规

城中村改造是超大特大城市高质量发展的必答题，也是城市治理的“老大难”。2023年6月底，为破解城中村改造难题，广州市人大常委会将制定城中村改造条例增列为年度立法项目。

为高质量制定《条例》，市人大常委会主要领导带队前往社区、村居开展立法调研，并主持召开多场立法座谈会，广泛听取法院、检察院、政府职能部门、房地产企业、镇街负责人、村居民代表等各方面意见建议，强调要坚持问题导向，认真把城中村改造的环节过程和其中存在的困难问题梳理清楚、分析清楚，对症下药，让每一个法规条款都能解决实际问题，确保法规有效管用。

市人大常委会法工委牵头成立立法工作专班，调研、起草、论证同步推进，半年内组织近20场征求意见座谈会、近10场专题论证会、10余次立法实地调研。立法工作专班成员、市人大常委会法工委办公室负责人回忆：“我们专题讨论修改法规文本近20次，对线上线下收集到的7000余条意见建议逐条研究，确保民意充分融入法条，把全过程人民民主贯穿立法工作始终。”

《条例》坚持以人民为中心，明确规定城中村改造应当增进社会公共利益，实现六大目标：加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；提升居住品质，改善居住条件和生态环境；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；促进产业转型升级，推动新旧动能转换；高效综合利用土地资源，提高土地利用效率；夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。

《条例》坚持“一不写两必写”，即不写照样可以干的不写，不写不能干的必须写，不写清楚不好干的必须写清楚。对社会普遍关注的“集体土地怎么收”“房子怎么拆”“补偿标准怎么定”“产业怎么办”“村民合法权益如何保障”“纠纷怎么解决”等问题作出明确规定。

2023年12月28日，《条例》由市十六届人大常委会第二十二次会议表决通过。经省人大常委会批准，自2024年5月1日起施行。

“《条例》最大的创新是确立了政府主导、依法征收的改造模式，明确城中村改造采取拆除新建、拆整结合、整治提升等方式，这为不同条件下的城中村改造提供了差异化路径。”全程参与立法工作的市人大代表、华南师范大学法学院副院长孔繁华表示，《条例》首创双三分之二意见征询机制，要求拆除新建类城中村改造应当经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意，充分尊重绝大多数村民的改造意愿，把“人民建”和“为人民”有机结合起来。

依法动迁破解城中村改造15年僵局

运用《条例》破解“留守户”难题，天河区冼村城中村改造开发建设全部启动，生动诠释了《条例》的实践价值，成为《条例》落地后的首块“试金石”。

2010年，冼村城中村改造正式启动，受多种因素影响，改造难度极大。正式施行的《条例》，成为冼村城中村改造依法动迁最坚实的法律支撑，一系列难题在《条例》中找到了突破口和“答案”。

《条例》明确城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并首创“拆迁补偿安置争议行政处理”机制，规范通知、协商、作出行政处理决定、申请法院强制执行的全流程解决路径，将困扰城中村改造多年的搬迁补偿安置争议解决问题纳入法治轨道。

市政府有关工作部门据此制定留守户房屋拆迁补偿安置争议行政处理及司法诉讼试点工作方案、指引，破解历史遗留权属难题，进一步推动解决城中村改造个别留守户问题，加速城中村改造尽早进入安置房建设和交付阶段。

天河区严格按照土地管理、城中村改造、不动产登记等法律法规和有关政策规定作出行政处理决定书，启动了依法解决拆迁难题的程序，实践验证了“行政处理—司法诉讼—强制执行”全链条依法动迁这一法治路径解决城中村改造拆迁难题的可行性。

市人大代表、广州市城市更新规划设计研究院董事长骆建云认为，“《条例》既遵守土地管理法等上位法规定，又以地方立法的精准设计让制度长出‘牙齿’，兼顾效率与公平。”

城中村改造是城市治理现代化的缩影。广州市将全面总结推广冼村等依法动迁经验，力争实现从“个案突破”到“全域推广”，让城市更新真正成为民心工程、发展工程，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

从纸上法条到惠民红利

惠及超10万户村民

作为全市首个在“依法征收、净地出让”新模式下完成整村签约的城中村改造项目，花都区新华街“新街—大陵”片区城中村改造项目数据亮眼：仅用75天完成全村612栋住宅、729户村民签约工作，7月14日村民住宅签约达100%。

签约速度刷新背后，是《条例》为基层顺利推进城中村改造工作提供了一条切实可依的路径。市人大代表李滋新和花都区人大代表周勇、江志冰、曾庆钧等走进人大代表联络站收集群众意见建议，宣讲相关法律法规，畅通利害关系人以及公众的意见表达渠道，助力凝聚改造共识。花都区人大常委会及时组织开展《条例》执法检查，促进各项工作有法可依、有法必依。

花都区新华街建设办负责人介绍，在签约率达到95%时，新华街指导村集体经济组织按照《条例》有关规定，依法启动集体土地使用权收回程序，促成剩余30多户顺利签约，依法征收有了突破性进展。此外，“复建房+商品房+房票”多元安置模式把选择权交给村民，也得到了村民的支持和认可。

谱良法之策、促善治之为、务发展之实。花都区新华街“新街—大陵”片区只是《条例》施行以来广州城中村改造依法稳步推进的一个缩影。一年多来，这部“带着泥土芬芳”的法规，不仅解决了历史难题，更是激活了城市高质量发展的新动能。如今，广州52个改造项目已实现首期安置房全面开工，社会效益持续显现，惠及超10万户村民，为超大特大城市高质量发展书写着“广州答卷”。

进一步提升《条例》实施效果

让法律成为城市发展的有力保障

法律的权威在于执行。市人大常委会将《条例》执法检查列入2025年监督工作计划，自7月起通过市区联动全面了解《条例》贯彻落实情况和遇到的问题，确保法规落地见效。

城中村改造作为城市更新的重要内容，是一项复杂艰巨的系统工程。广州坚持人民城市理念，协同推进人居环境改善、产业升级与治理效能提升，《条例》正在全市范围内落地见效：基础设施实行“五同步”建设，补齐市政与公共服务短板，如白云区潭村通过改造规划布局了180余处公共服务设施与市政基础设施。一盘棋推进城中村产业转型升级，因地制宜发展新质生产力，如依托华为广州研发中心，全力推动罗冲围松溪首开区改造建设，推动形成千亿级智能汽车及自动驾驶等未来产业集群。抓好就地升级，海珠区康鹭片区较好保留“小单快返”服装制造业优势，引入设计、创意产业，培育一批具有国际影响力的快消品牌。

据了解，广州出台近40项配套政策，覆盖土地收储、产业发展、资金支持、保障房筹集、安置房建设、历史文化保护等六方面，并深化府院联动，形成制度与工作合力。

孔繁华代表认为《条例》有效管用，为新阶段城中村改造提供了强有力的法治支撑，建议加强执法检查和监督工作，促进《条例》贯彻落实，确保依法改造、公众参与、共建共治。

广州用一部法规，为超大特大城市城中村改造写下法治注脚。今年9月，市人大常委会将听取和审议《条例》执法检查报告，并对市政府的整改落实情况进行跟踪监督，有力有序推进城中村改造，加快推动城市环境优化、功能完善和品质提升，以人民城市理念构筑现代化人民之城、幸福之城，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

文/广州日报新花城记者：魏丽娜 通讯员：刘玲玲

广州日报新花城编辑：张宇